农村住房财产权是否包括宅基地使用权尚不确定

路透社记者:

有一个关于1号文件提出的补贴试点问题，政府如何设定目标价格？是不是按照国际市场的价格？还是用别的办法来设定的？

陈锡文:

我刚才已经讲到目标价格制定的原则，更多是根据供求，当然也必 须考虑农民的利益，农民的生产成本能不能补偿，农民从事农业生产能不能有合理的利润，但更多的是要考虑市场的供求。我们刚才讲到，制定最低价格和制定临储 价可能考虑得更多的农民的成本补偿和他获取的合理利润。所以，有一些产品生产出来之后，由政府制定的价格市场不接受，政府自己来收，导致库存就会不断增 加，最终这个价格也是持续不下去。所以现在要制定目标价格，我想考虑的因素要更多一些，一个是国内的供求，同时也要考虑国际市场的价格。国际市场价格的情 况非常复杂，比如，芝加哥谷物交易所的玉米价格、大豆价格、小麦价格是什么价，和我们怎么比较，或者曼谷的大米价是什么价，这里首先一般提出来都是离岸 价，实际上运输费用现在也相当高，由于还有一定的税费，所以我们要比较的价格，要考虑国际价格因素，但是更多是考虑国外的农产品进入中国以后，全面完税以 后的实际价格是什么样的。从目前的情况来看，和20年前不一样的，就是20年前运费的比重已经少，现在由于全球能源涨价，运费的比重在进口农产品当中的比 重越来越高，几个方面都要考虑。

陈锡文:

刚才讲到，我们今年可能对新疆产的棉花以及对东北和内蒙古生产的大豆不采取临时收储的价格了，而采取目标价格。怎么采取呢？以前采取临储价格的时候是什么价格，前年和去年的价格，向农民收购都是2块3毛钱，就是 4600块钱一吨，这是对农民的前两年的价格。现在实际上进口的大豆，加上运费，加上落地以后的3%的关税，再加上一些费用都合在一起，最终到达口岸的价 格4000块钱的价格，我们的价格显然是高于他了。几个因素都要考虑，农民的成本和获利的情况、国际市场和国内市场价格比较差，还有国内外各个不同品种的 比重，比如大豆，大豆现在我们自己的产量已经满足不了国内需求的20%，80%以上都是来自国际市场，你可能就要更多考虑国际市场的因素。

陈锡文:

比如说棉花价格，总体上来讲，我们生产的棉花占国内市场消费比 重还比较大，你就要考虑和国际市场之间的关系。所以，这个是第一次做，现在实际情况是，我们过去每年都在收获季节之后，再对纳入临时收储的品种公布价格。 现在冬小麦已经进入播种了，棉花和大豆还没有进行播种，有关部门正在抓紧测算，到底公布一个什么样的目标价格，对农民来说是能接受的，对市场来说也是能接 受的，而且将来公布之后，如果新的大豆一上市低于这个目标价格，就要跟农民讲清楚，我公布的目标价格最后在销售的过程中没有达到，差的这部分,由政府补贴 的方式给他。这些问题，有关部门包括国家发改委、财政部都在进行测算，所以今年只推出这两个试点，一个是棉花，一个是大豆，而且棉花是限定在新疆，大豆就 是东北和内蒙。包括小麦和大米，过去我们实行的是最低收购价，今年继续实行，不改。玉米过去实行的是临时收储价，今年继续实行临时收储价。还有油菜籽和糖料过去实行的是临时收储价，今年也不改，所以今年试点的只有这两个区域的棉花和大豆。

农民日报记者:

在今年的1号文件当中，我们看到在完善国家粮食安全保障体系当中提到了科技支撑，因为我国目前的粮食达到6亿吨，也实现了“十连增”，如何通过科技手段来保障我国的粮食安全？第二个问题，我国首次提到土地承包权承租 的问题，实施的过程和步骤是怎么样的？包括后面提到的新型农业经营体系的问题将如何构建，您能不能具体谈一下？谢谢。

唐仁健:

今年1号文件对科技部分非常重视，可能你们注意到，有个总体讲科技的，另外还特别拿出来一条讲良种和机械化，这足以表明科技的支撑作用。粮食安全，刚才陈主任讲到，我们新型粮食安全战略的五句话，最后一句是科技支 撑，其他支撑都没有讲，所以最长远的农业发展和粮食安全的保障根本出路在科技。保障粮食安全的科技，有几个方面，一是从大的层面，人的素质，经营体系，待 会儿要讲到，那个另说了。但是起码是刚才讲的一个是粮种，一个是机械化，这两个环节非常重要。杂交水稻已经改变了中国粮食的命运，世界都注意到。今后在良 种上、品种上怎么突破，也要继续的加大力度，这方面国家也出台了很多政策。二是机械化，机械化现在到了耕种收综合的水平，刚才陈主任已经提到了，是59%。今后我们的总要求和目标，是要推进大田作物，主要是以粮食为主，全程的机械化，因为现在每个环节还不一样。这里面又有几个薄弱环节今后也要加强， 一个是机插秧。机插秧这个环节非常薄弱，今后还要突出，还有棉花机采棉这个环节很薄弱，再有是糖料，糖料的收获现在基本上靠人工，劳动强度非常大。我想主 要是从这两个方面来推进农业特别是粮食的科技进步，长期确保粮食有可靠的科技支撑。

唐仁健:

经营体系的创新问题，去年中央1号文件，包括这次三中全会和今年的1号文件都对这个问题做了大篇幅的规定，主要主体有这么几个方面，一个是如果新型的主体，当然前提是强调一般农户，因为我们绝大多数生产经营还是靠一般农户，在这个基础上，一个是专业大户，再有是家庭农场，另外农民合作社，再加上产业化的龙头企业。这四个主体，这几年各地都在培育和发展，今后主要是看各地适合哪类主体，就发育哪类主体，大田作物恐怕更多的是靠农户，靠家庭农场，靠户的概念。其他的生产，非大田的，像园艺、设施农业等等，也许合作社和龙头企业的作用大一些。再一个强调四大主体他们之间的关系，不是一个简单的取代和平列的关系，有的也是相互交叉交融的，比如有的环节，基本大田作物是靠农户，但是有的也要靠合作社，加工、增值，进入市场、树立品牌，这些可能要靠龙头企业。所以这四个主体，第一各地培育它最适宜的主体。第二是适宜主体不要简单地把它对立或截然分离开来，有的作用是相互交叉交融的，所以政策上讲，这些都要给予支持。今年的1号文件，比如对家庭农场的登记上，对农民合作社在税收以及其他方面，允许财政补贴形成的资产转交合作社持有和管护。这些都是培育新型主体的举措。最后还是要强调一句话，培育新兴主体一定别忘了那70%、80%的一般农户，这些是我们今后最基本的经营主体，什么时候都不能忘了他们。我们的扶持和支持政策应该把重点还是瞄准一般农户，千万不要因为新型主体的培育，就忘了普通农户这个基本面，一定要把握好这些关系。

法制日报社记者:

请问陈主任，为了这次深化农村土地制度改革，需要哪些法律法规随之作出完善调整，比如说《土地管理法》很多次被列入当年人大立法的修改范围，但是又不了了之。比如说它的下位法集体土地征收补偿条例，这个大家都很关注，但是目前也没有具体的出台时间表，请谈谈这方面工作的进行情况和您对这个问题的看法。

陈锡文:

土地制度改革，很多人都说十八届三中全会的《决定》中是个很吸引人的亮点，这次三中全会之后，无论是在中央经济工作会议上，在中央城镇化工作会议上，还是在中央农村工作会议上，中央领导同志的讲话中也都特别强调。这个1号文件可以说是对三中全会《决定》中提到的农村土地制度改革作出了具体的安排，当然推进土地制度改革都会涉及到现行法律法规政策的调整。从三中全会提出的要求看，主要是几个大的方面：

陈锡文:

第一方面，符合规划和用途管制，这样的农村集体经营性建设用地允许进入市场，和国有土地享受同等权利和同等价格。这是一个非常大的政策。实际上要修改的法律，我个人认为，《土地管理法》里肯定有，土地管理法规定农民集体建设不能以任何方式出让、转让等方式给别人作为非农建设用地，这就需要改，就是土地管理法第63条规定，实际上就需要作出调整。另外，我想大家也看到，包括宪法第10条规定，城市土地属于国家所有，如果说进入市场的这部分土地是在城市规划区范围之内，今后的城市土地就不完全是国家所有，也会有集体所有。所以，这是一些非常重大的法律修订。因此，中央特别强调对土地制度改革牵一发而动全身，必须谋定而后动，必须非常慎重稳妥地推进试点。

陈锡文:

这次的一号文件就非常明确提出，要求有关部门抓紧研究制定这方面试点方案。按照这个规定，能够进入建设用地市场的集体经营性建设用地，数量其实并不是很大，因为它有前提限制，就是能不能进入必须符合规划和用途管制，就是说如果不符合规划，是不可能进行的。可以进入的不是所有的农村土地，而是集体经营性建设用地。集体经营性建设用地分三类，有宅基地、公共设施和公益性用地，还有经营性用地，就是乡镇企业用地。也就是说，只有当符合规划和用途管制的土地，比如乡镇企业用地、集体经营性建设用地，这部分土地才可以直接进入市场。可以想像，我们在城镇扩展过程中或者在工业园区扩大过程中，如果规划修改了，有一部分农村土地要变成城镇建设用地或者农业建设用地的时候，这里头符合规划用途管制的农村集体经营性建设用地，要和国有土地有同等权利。到底怎么做，这件事情非常复杂，有关部门正在研究制定方案。

打个比方，如果这一个乡镇的地被规划为进入城镇建设用地了，那么在这个乡镇里有三万亩土地，有各种各样的用途，有耕地，有农用地，有农村建设用地，但这里面只有农村建设用地里面符合规划和用途管制的集体经营性建设用地，这部分说得通俗一点就是不征收了，转成城市建设用地，仍然保持农民集体所有的性质，这是需要进行试点的。试点的结果才能决定这个法修不修，怎么修。这是需要考虑的一个方面。

陈锡文:

第二方面，考虑农村农民土地承包经营权抵押担保的问题，这也是长期以来一直争论的问题。这次的《决定》，根据三中全会的精神，明确写了，在明确集体所有权，稳定农户承包权，搞活土地的经营权的基础上，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。如果这一条要实行，不仅仅涉及到土地的法律法规有的要修改，而且要涉及到担保法。因为担保法中规定原来是不许的，但是过去没有考虑到农村的耕地，农户承包的土地可以实行三权分离，过去只考虑两权分离，所有权和承包经营权分离了，现在又提出承包权和经营权还可以分离，去抵押的就是经营权，而不是承包权。承包权大家都知道，什么样的农民可以承包本集体的土地呢？就是本村的农户才可以承包，所以它是一个成员权，成员权怎么去抵押呢？但是经营权可以，农户自己经营这个土地，他可以拿经营权去抵押，把经营权流传给了别人，别人在得到他同意下，经营权也可以去抵押，但这也涉及到法律的调整。

陈锡文:

第三方面，三中全会中提出的农民住房财产权的抵押、担保和转让，这个事就更复杂一些。《决定》里讲到住房财产权，没有涉及到地，但是所有人都知道，地和房是不可分的，你这个房屋产权证一定包括土地使用权在里面，现在我们提到的农民住房财产权到底是不是包括批准给农民使用的宅基地使用权？这个还需要进一步探讨。因为宅基地使用权，按照现在的法律规定，只有本集体组织的农民才有权申请，不要说城里人，就是隔壁的村也不能跑到这个村申请宅基地，所以这个事情比较复杂。所以三中全会《决定》中非常明确，选择若干试点，审慎稳妥地进行推进。如果这个事情在推进过程中提出一系列各种各样的问题，要在试点中化解它。你刚才讲到，很多事情都涉及到法律，而我们要建立一个法治国家、法治政府、法治社会，改革也必须在法制化的轨道上推进。从法制化轨道推进来看，有些东西要突破现行法律法规怎么办？从已有的35年改革经验来看，有三个办法，第一，这些改革措施、改革要求是中共中央全会提出来的，所以中国共产党作为执政党，党中央有权向人民代表大会提出修法或者立法的建议。

陈锡文:

很多人了解到，1998年中共中央召开十五届三中全会，那个全会的《决定》叫做《中共中央关于农业农村若干重大问题的决定》，提出了加快制定相关法律，赋予农民长期而有保障的土地使用权。人大常委会就根据中共中央的这个建议，后来就出台了《农村土地承包法》。所以第一，中共中央可以向人大常委会提出修法建议，这是一个办法，修了全国实行。第二，去年大家都经历过的，上海自贸区的建立，涉及到有一部分法律在一定的阶段内在自贸区内不实行，涉及到三项法律，不实行这个法律，要经过什么手续呢？国务院研究同意之后，报请人大常委会审议，人大常委会同意有三项法律在三年内在上海自贸区范围内不实行，根据这三年的实验，如果它可行，就修改法律，如果不可行就退回去。第三，在改革初期，1984年，全国人大常委会授权国务院，为了推进改革，在局部地区突破个别的法律法规的限制进行试点。所以并不是说所有法律都得修改了才能去做，你如果是搞试点，可以在局部地区现行法律没有修改的情况下，经过一定的法律程序去推进。经过一定的试点之后，再总结经验，如果认为这些办法好，现有的法律法规不合适就改现有的法律法规，也有的可能觉得这个还不能动，就可能再延续。实际上我自己理解到，涉及到的法律是非常多的，不仅仅涉及到农村土地问题，还涉及到其他很多的方面。比如说抵押金融就涉及到金融，涉及到担保，入股就涉及到公司法，所以有关部门目前正在按照三中全会的要求抓紧清理，我们要推出这些重大改革，会涉及到哪些法律法规和政策，依据这些法律法规政策所涉及的对农村经济社会影响的不同，来确定试点的范围，来确定什么时候通过什么方式批准地方进行试点。当然如果不涉及现行法律法规的，《决定》里讲了，鼓励地方先行先试，但是涉法的改革一定要经过一定的程序得到批准。