未成年人社会保护 荆州“全民总动员”

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“爱上、家”项目实施中，领到新书包的孩子们开心地笑了。

    2013年5月，我市被民政部确定为全国20个未成年人社会保护试点地区之一，去年至今，我市出台《荆州市未成年人社会保护实施方案》，成立未成年人社会保护工作领导小组，积极探索完善服务机制、丰富服务内涵、创新服务载体、拓展服务平台、明确服务目标、凸显服务特色。一场保护未成年人的荆州“全民总动员”就此展开——

    什么是未成年人社会保护，为什么要强调对孩子们进行“社会保护”，《荆州市未成年人社会保护实施方案》中包括哪些内容，荆州作为试点地区，经过努力，将呈现给孩子们一个怎样的社会环境，我市相关专家又如何评说未成年人社会保护和荆州探索路径？

    解析
    未成年人社会保护试点背景
    近年来，在孩子们身上的恶性事件频发，如何遏制伤害儿童行为，如何让失去家庭有效监护的困境儿童，及时得到政府、社会的干预和帮扶，如何推动建立未成年人社会保护制度？

    2013年2月26日，民政部社会事务司在京组织召开救助管理工作专家研讨会，国内法学、社会学领域专家学者，围绕救助机构职能定位、救助对象范围界定、未成年人社会保护工作探索等热点、难点问题，进行探讨。

    关于未成年人社会保护工作，专家们提出，我国尚未建立系统、规范、健全的儿童救助保护机制和服务网络，没有一个政府职能部门明确承担儿童社会保护职责，致使隐性乞讨儿童、事实无人抚养儿童、留守辍学儿童、监护缺失儿童、遭受家庭暴力侵害儿童等困境儿童，无法得到及时有效的救助保护，成为流浪未成年人最大潜在群体。未成年人救助保护机构应当探索在现有职能基础上，逐步发展成集源头预防治理、家庭监护指导、维权诉讼、救助保护、教育矫治、技能培训、安置为一体的职能部门，成为我国儿童保护的主体力量。同时，应尽快修订或制定配套法规政策，探索建立国家监护制度。
    荆州路径
    6项计划撑起保护网

    2013年9月23日，我市出台《荆州市未成年人社会保护工作实施方案》（以下简称《方案》）。该方案明确荆州将实施6项计划，为未成年人织就社会保护网络体系。

    这6项计划包括“青童家园”未成年人特别关护计划、“爱上·家”家庭综合援助计划、“远离伤害”未成年人受害保护计划、“大爱无疆”困境未成年人延伸救助计划、“牵手护幼”未成年人社会保护体系建构计划和“聚焦未成年人”社会保护调研计划。6项计划的实施，将为未成年人构建起一个以社区为基础，社区儿童服务中心为平台，社会参与的社会保护网络，促进未成年人健康成长和全面发展。

    该工作计划由荆州市未成年人社会保护中心牵头，民政、教育等30家相关部门，以及街道乡镇等基层组织、各类社会组织、专业机构和志愿者共同参与实施。

    解读
    荆州《方案》的关键词

    关键词一：功能拓展
    《方案》提出，荆州将对困境未成年人开展救助与保护，制定并实施困境儿童生活保障；与各县市区救助站联动，开展流浪预防和跟踪回访延伸服务，帮助困境未成年人及其家庭。

    这其间传递出两个信号：其一，民政部门未成年人保护工作的救助功能已拓展，由原先单一的机构救助保护拓展为事前预防干预和事后跟踪回访；其二，救助服务范围延伸至社区、学校，从城区拓展到县市。

    记者注意到，2013年10月，“我市流浪少年儿童救助保护中心”正式更名为“荆州市未成年人社会保护中心”。这一更名，是荆州未成年人社会保护工作服务载体的创新，同时，理顺了我市未成年人社会保护工作机制，构建起专职服务机构。

    关键词二：服务对象延伸
    《方案》中明确，将对荆州贫困儿童、留守儿童、被拐骗儿童等困境未成年人展开救助与保护。

    这是把救助服务对象进行了延伸，由单一的流浪未成年人救助向全社会未成年人救助保护扩展，保护对象为流浪乞讨未成年人；贫困儿童、留守儿童、被拐骗儿童，以及监护缺失、遭受家庭暴力未成年人和服刑在教人员未成年子女；失学、辍学未成年人，最大程度地保护未成年人的合法权益。

    关键词三：预防干预
    “设立并公开未成年人保护和救助‘12355’热线电话，建立受伤害未成年人发现和响应机制”是《方案》最大的亮点。市民只要发现伤害未成年人事件或受伤害未成年人需要救助，都可第一时间拨打热线。

    这一由团市委与荆州市未成年人社会保护中心共同建设的热线服务平台，将根据保护对象的需求提供互通互转服务，在各有关部门的互相配合下打击操纵、教唆、利用未成年人违法犯罪行为，对虐待、遗弃未成年人等事件进行调查核实，评估未成年人受伤害程度，为未成年人提供及时保护、心理疏导、法律援助等服务，形成监测，预防、报告、转介、处置“五位一体”的联动反应机制，建成未成年人基层保护网络。

    “这其间，发现、处置和保护机制是核心，我们要加快推动构建以家庭监护干预为核心的新型未成年人社会保护制度。”市未保中心负责人说。
    访谈

    专家眼中的未成年人社会保护
    荆州市未成年人社会保护中心主任叶蓓——社会参与部门联动织就未成年人保护网
    作为长期从事未成年人救助与保护工作的专业人员，叶蓓对于民政部决定在全国展开未成年人社会保护工作试点感到欣喜。在他看来，这项工作的开展，是“我国社会管理的进步，社会文明的提升和法制社会进程加快的体现。”

    在以往对流浪未成年人的救助与保护中，荆州市未保中心曾深入调研过引发未成年人流浪的主因，发现流浪儿童大多存在着家庭贫困、家庭监管不力或监管缺失，受虐或遗弃等共性问题。由于缺乏发现机制，孩子们往往遭受身心创伤直至流浪，而在流浪过程中，又常常遭遇再次伤害。正因此，市未保中心曾探索建立荆州市、县、乡镇（街道）三级联动预防流浪机制，也曾“越位”救助社区困境未成年人。

    如今，荆州被确立为试点地区后，民政部门救助管理职能得到拓展延伸，市未保中心承担着荆州未成年人社会保护具体工作，致力于整合优势资源、调动社会力量参与，建设服务热线平台等，以建立监测、预防、报告、转介、处置“五位一体”的保护体系，推动构建以家庭监护干预为核心的新型未成年人社会保护制度。

    “先发现，才能介入，而后保护，从事后救助向事前预防转变，我们致力于发现、处置和保护机制的建立。从毕节、南京等地伤害儿童的恶性事件不难看出，如何才能发现孩子处于困境，市民发现后向谁报告吗，这是首要问题。”叶蓓建议，各基层政府、公安和社区工作人员应对辖区内未成年人的突出问题，加强研究分析典型个案背后存在的部门职责，协作机制，保障条件等问题，探索建立基层政府和社会力量及时介入未成年人监护失当的工作机制。

    谈及荆州如何构建新型未成年人社会保护制度，叶蓓说，未成年人社会保护工作，是一项复杂的社会系统工程，必须以地方党委、政府强有力的决策支持为前提，以有力有效的社会资源整合为基础，以高效运转的部门与社会力量协作机制为依托，以细致科学的目标跟踪考核机制为保证，以务实高效的政策创新为保障。“简单说来，就是要建立起‘政府领导，民政牵头，部门负责，社会参与’的未成年人社会保护工作机制，形成各负其责、密切配合的工作合力。”

    长江大学法学系主任徐前权——
    “推动未成年人社会保护立法的前奏”
    在法学专家看来，全国未成年人社会保护试点工作的展开，启动了“以监护干预为核心”的未成年人社会保护制度建设，这是对现有法规的完善，“可以看作是推动未成年人社会保护立法的前奏。”徐前权教授从法理层面对未成年人社会保护试点工作进行解读。他同时指出，荆州的实施方案，注重了顶层设计的可操作性，体现出试点地区先行先试的创新性。

    徐前权说，近年来，国家出台一系列保护未成年人的法律法规和政策措施，未成年人权益保护工作取得积极成效。但在保护实践中，人们往往把关注焦点放在学校保护和司法保护方面，尤其是涉及未成年人犯罪案件的特别司法程序，而缺乏服务性的保护。我国现行的《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》中，虽然规定了未成年人社会保护，但在实施中，这些法律法规却显现出原则性大于操作性，政策性大于实用性，出现相关部门“家家都应管，家家都不管”的尴尬局面。许多未成年人陷入困境，现有法律制度却不能提供有效保护。

    开展试点工作，是探索在新形势下未成年人保护工作的创新路径。“针对现行未成年保护法中的弊端和未成年人社会保护真空区域，特别强调了‘监护干预’和‘社会资源整合’，来完善、修订现行法律法规，或是制定配套政策法规，这可以看作是推动未成年人社会保护立法的前奏。”

    分析荆州的实施方案，徐前权称，该方案既贯彻落实民政部对于试点地区工作的总体要求，又体现出“荆州特色”，“顶层设计6项工作计划，注重了可操作性，具有可复制性，彰显出荆州作为试点地区先行先试的主动性和创新性。”

    长江大学法学系社会学教研室主任王贤锋——
    “我国对未成年人社会福利制度展开积极探索”
    “这是国家监护制度的实践探索，是对家庭育儿工作的公共干预，也是我国在未成年人社会福利制度方面的积极探索。”王贤锋从未成年人社会福利制度角度解读了我国启动的未成年人社会保护试点工作。

    王贤锋说，未成年人社会保护工作强调政府主导、社会参与，这与当前世界各国的福利“多元化”改革和我国社会福利“社会化”改革的基本思路一致。“政府作为福利服务提供的重要主体，负有不可推卸的责任，”同时，近年来我国社会组织蓬勃发展，民间力量极大增长，市场机制对资源基础配置作用不断增强，这些都说明“社会已经具有了初步承担福利服务提供的力量。”在强调社会管理建设的今天，未成年人社会保护作为重要的建设内容，是政府、学校、社区和民间组织等必须重视的课题，也是我国社会福利体系建设必不可少的探索。
    释义
    社会保护的定义——
    社会保护，是指在社会生活环境中对未成年人实施的保护，社会生活环境不同于家庭环境，也不同于学校环境，社会保护是特指在社会生活环境中对未成年人的保护。

    社会保护的重要性——
    青少年不仅生活在家庭中、学校里，还生活在一定的社会环境中，经常接触社会，而社会环境中既有积极因素，也有消极因素，这些都会对青少年的成长带来影响。缺少社会保护，未成年人的健康成长和合法权益就会在社会环境中受到损害。社会保护是未成年人保护中必不可少的组成部分。

    社会保护的作用和内容——
    社会保护归根到底是要创造一种有利于未成年人健康成长的社会环境。
    这种环境具体来说，就是要有利于未成年人的安全和身体健康；有利于未成年人的心理和思想健康；有利于对未成年人的社会文化保护、身体健康保护、劳动保护、自由权和精神权的保护等五方面。